گرسنگی دادن به درنده؛ قضاوت درباره رویکردهای اصلاحی بودجه
گاهی اوقات ما حتی در پی انجام این کار دویدیم. اما همیشه کسانی بودند که به ما می‌گفتند تا زمانی که هزینه‌ها کاهش نیابد، نمی‌توان مالیات‌ها را کاهش داد. خوب، می‌دانید، ما می‌توانیم برای فرزندانمان درباره اسراف سخنرانی کنیم تا زمانی که صدا و نفسمان تمام شود یا می‌توانیم اسراف آنها را با محدود کردن هزینه‌هایشان درمان کنیم.» اگرچه عدم‌التزام سیاسی دولت‌ها به خودداری از پولی‌سازی کسری بودجه می‌تواند چنین توصیه‌هایی را در عمل بی‌ثمر سازد، با این حال استعاره «گرسنگی دادن به درنده» را می‌توان به‌عنوان معیاری برای قضاوت درباره رویکردهای اصلاحی اقتصادی-اجتماعی در بودجه۱۴۰۴ مورد استناد قرار داد. آیا وفاق برای تغییر در بودجه سال آتی نمود می‌یابد؟
اگرچه دوگانه‌هایی از جنس اولویت اصلاح رویکردهای اجتماعی یا سیاسی بر اصلاحات اقتصادی و برعکس از این قابلیت برخوردار هستند که در فضای عمومی ایران به چرخه‌ای از مباحثات نظری بی‌پایان و بی‌ثمر دامن بزنند؛ اما در همین حال، تجربه متاخر هزینه‌های اجتماعی اصلاحات قیمتی آمرانه در کشورمان در کنار تجربه‌های تاریخی ناپایداری‌ها و فروپاشی‌های سیاسی ناشی از اجرای اصلاحات اقتصادی در شرایط شکننده اجتماعی هشدار می‌دهند که نمی‌توان مساله اصلاحات اقتصادی را به رابطه بین دولت و بازارها فروکاست، بلکه این مساله به‌طور مضاعف با بازیگران اجتماعی مانند کارگران صنعتی، طبقه متوسط و در یک کلام، جامعه مدنی گره خورده است.
دولت‌ها اغلب به‌سختی موفق می‌شوند اصلاحات اقتصادی بازارمحور را حتی در شرایطی که این اصلاحات در نهایت به نفع اکثریت شهروندان هستند، به‌پیش ببرند. مقاومت‌ها در برابر اصلاحات بازارمحور در دو خاک با ویژگی‌های متمایز ریشه دارد: مخالفت با اصلاحات می‌تواند منعکس‌کننده منافع خاص باشد یا از نگرش منفی کلیت جامعه تغذیه کند. تقریبا هیچ بازی اقتصادی را نمی‌توان یافت که در آن همه بازیگران برنده باشند. این به آن معنی است که تضادهای توزیعی، یعنی تضادها بر سر اندازه برش‌های کیک، در کانون هر اصلاحات اقتصادی بازارمحور قرار می‌گیرند و ذی‌نفعان محدود اما قدرتمند ادامه وضع موجود تلاش می‌کنند تا از همه ابزارها و داشته‌های خود برای مسدودسازی یا انحراف مسیر اصلاحات استفاده کنند.
اصلاحات اقتصادی بازارمحور اما همچنین می‌تواند با مقاومت گسترده شهروندان نیز مواجه باشد. برای نمونه، اگرچه کاهش یارانه‌های دولتی غیرهدفمند مانند یارانه‌های قیمتی انرژی، به‌طور نامتناسبی به افراد ثروتمندتر بیشتر آسیب می‌رساند با این حال، افراد کمتر برخوردار اغلب بخش اصلی معترضان به این سیاست را تشکیل می‌دهند؛ چرا؟ یک پاسخ این است که در کشوری با سطوح بالای تورم، فساد و سوءمدیریت، یارانه‌ها در نگاه مردم عادی یگانه راهی است که می‌توانند در ثروت‌های کشور سهیم شوند. به‌طور کلی، باورها و ادراکات جامعه مدنی در نسبت با دولت و بازارها نقشی تعیین‌کننده در همراهی یا مقاومت در برابر تغییرات دارد. تجربه شکست‌های متوالی اصلاحات بازارمحور تنها اعتبار نظام حکمرانی و اعتماد عمومی به آن را کاهش نمی‌دهد، بلکه تثبیت و گسترش نگرش منفی نسبت به بازارها را نیز در پی دارد. با هر شکست، اصلاح ناکارآمدی‌ها از دسترس دورتر و دورتر می‌شود.
برای اینکه جامعه از یک تغییر حمایت کند، افراد باید بدانند که به کجا هدایت می‌شوند، دولت باید تصوری از اینکه نقطه پایانی چگونه است شکل دهد و نشان دهد که به‌طور معتبر مسیر تغییرات را تا انتهای آن طی می‌کند. ایده‌ها باید چنان ارائه شود که جامعه باور کند منفعت آن در جایی دیگر است. خواه در دوم خرداد۱۳۷۶ و خواه در ۲۴ خرداد۱۳۹۲، جامعه مدنی و دولت در یک چشم‌انداز مشترک سهیم بودند. حتی در اصلاحات پوپولیستی پایان دهه۱۳۸۰ نیز تمهیدهای توزیعی، شعار «آوردن نفت بر سر سفره مردم» را باورپذیر کرده بود.
شرایط امروز اما بسیار متفاوت است. به‌رغم دوقطبی سیاسی شکل‌گرفته، مسعود پزشکیان و اصلاح‌طلبان ایرانی نتوانستند در انتخابات ۱۶تیرماه۱۴۰۳پیروزی قاطعی کسب کنند، آن هم در انتخاباتی که نیمی از واجدان شرایط از مشارکت در آن خودداری کردند. برای کامل‌تر شدن تصویر نگرش منفی جامعه مدنی به دولت و بازارها می‌توان شواهد بیشتری نیز ارائه کرد. تنها حدود ۲۷درصد از ایرانیان به کارآمدی و عملکرد دولت اعتماد دارند و بیش از ۷۵درصد از جامعه معتقد هستند که در اوضاع فعلی هرکس پول و پارتی نداشته باشد، حقش پایمال می‌شود. در همین حال، حدود ۷۰درصد از ایرانیان باور دارند که سهم فقرا و مستمندان از منابع نفتی باید بیش از ثروتمندان باشد.
تغییر رویکردهای اجتماعی-فرهنگی مانند تقاضای رفع فیلترینگ اینترنت، پذیرش دست‌کم دوفاکتوی پوشش اختیاری و بازگرداندن استادان و دانشجویان خالص‌سازی‌شده می‌توانست نقطه آغازینی برای بازسازی سرمایه اجتماعی و سیاسی دولت به‌طور خاص و نظام حکمرانی به‌طور عام باشد. توصیه به آغاز اصلاحات اقتصادی از جایی «بیرون از اقتصاد» بر این اساس استوار بود که اول، دولت از مومنتوم انتخاباتی استفاده کرده است و با انجام تغییرات کم‌هزینه‌تر پایه حامیان خود را به‌سرعت گسترش دهد و دوم، بتواند جامعه را قانع سازد که نظام حکمرانی، به بیان فرنگی‌ها، «پوست خود را وارد بازی کرده است.» متاسفانه، با تعلل دولت چالش کسب سرمایه اجتماعی اکنون با آزمون اقتصادی-اجتماعی بودجه گره خورده که دست و پای دولت در آن به‌دلیل تعارض‌های منافع مالی بیش از پیش بسته است.
طی سال‌های گذشته، دولت برای مقابله با کسری بودجه، مالیات‌ستانی تهاجمی را در دستور کار خود قرار داده بود. این رویکرد اغلب به جامعه با عنوان «غیرنفتی کردن اقتصاد» فروخته می‌شد؛ با این حال، نشتی‌های منابع و تخصیص دلبخواهی مصارف نشان می‌داد که سیاستمداران همچنان با ذهنیت یک دولت رانتیر، اقتصاد را مدیریت می‌کردند. تنها تفاوت این بود که علاوه بر ثروت نفت، بخشی از درآمد افراد نیز از آنها ستانده شده است و مستقل از خواست عمومی و بر اساس صلاحدید هزینه می‌شد. به‌عنوان نمونه، اعتبارات سازمان صدا وسیما در بودجه ۱۴۰۳ با رشد حدود ۶۰درصدی به ۲۴ هزار میلیارد تومان افزایش یافت. این در حالی است که رشد بودجه سایر دستگاه‌ها به‌طور میانگین حدود ۱۲درصد بوده و تنها یک‌سوم از ایرانیان به این سازمان به‌عنوان منبع خبری اعتماد زیاد یا خیلی زیاد داشته‌اند.
اعتبارات تخصیص‌یافته به سازمان صدا و سیما تنها یکی از مواردی است که نظام بودجه‌ریزی در ایران خواست‌های عمومی را نادیده می‌انگارد. هر سال در موعد تنظیم و تصویب بودجه، اینفوگرافی‌های متعددی برای ترسیم نقشه تخصیص منابع به نهادها و سازمان‌های غیرمولد تهیه و منتشر می‌شود که نشان می‌دهد نظام حکمرانی خود را از پاسخ‌گویی بی‌نیاز می‌داند. بر همین اساس، اصلاح نشتی‌های منابع و سروسامان دادن به مصارف، تنها یک اصلاح اقتصادی ناظر بر قاعده‌مند کردن نظام بودجه‌ریزی نخواهد بود، بلکه بیش از آن، می‌تواند به این معنی باشد که نظام حکمرانی پیش از وارد کردن ناگزیر جوالدوز اصلاحات قیمتی به تن جامعه، سوزنی نیز به خود زده است.
در اواخر دهه۱۹۷۰ و اوایل دهه۱۹۸۰ میلادی یک رویکرد محافظه‌کارانه به سیاست مالی با عنوان «گرسنگی دادن به درنده» در میان اقتصاددانان و سیاستمداران آمریکایی محبوبیت پیدا کرد که کنترل کسری بودجه و هزینه‌های فزاینده را از مسیر کاهش منابع جست‌وجو می‌کرد. آلن گرینسپن در جلسه استماع کمیته مالی سنا در ۱۴ژوئیه۱۹۷۸ این رویکرد را چنین توصیف کرده بود: «هدف اصلی هر برنامه کاهش مالیات در محیط امروز کاهش شتاب رشد هزینه‌ها با محدود کردن درآمدهای موجود و اعتماد به محدودیت‌های سیاسی برای مخارج مبتنی بر کسری است.» به‌طور مشابه، رونالد ریگان در یک سخنرانی تلویزیونی ملی در ۵فوریه۱۹۸۱ توضیح داد: «در دهه‌های گذشته ما از کاهش هزینه‌های دولت صحبت کرده‌ایم تا بتوانیم بار مالیاتی را کاهش دهیم.
گاهی اوقات ما حتی در پی انجام این کار دویدیم. اما همیشه کسانی بودند که به ما می‌گفتند تا زمانی که هزینه‌ها کاهش نیابد، نمی‌توان مالیات‌ها را کاهش داد. خوب، می‌دانید، ما می‌توانیم برای فرزندانمان درباره اسراف سخنرانی کنیم تا زمانی که صدا و نفسمان تمام شود یا می‌توانیم اسراف آنها را با محدود کردن هزینه‌هایشان درمان کنیم.» اگرچه عدم‌التزام سیاسی دولت‌ها به خودداری از پولی‌سازی کسری بودجه می‌تواند چنین توصیه‌هایی را در عمل بی‌ثمر سازد، با این حال استعاره «گرسنگی دادن به درنده» را می‌توان به‌عنوان معیاری برای قضاوت درباره رویکردهای اصلاحی اقتصادی-اجتماعی در بودجه۱۴۰۴ مورد استناد قرار داد. آیا وفاق برای تغییر در بودجه سال آتی نمود می‌یابد؟
